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矿山环境治理与生态修复

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矿山生态修复治理模式研究与对策建议——以北京市为例

 党的十八大以来,矿山生态修复治理已成为实施国家生态文明建设战略的重要举措,自然资源部出台《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》等多项政策,全面部署和推进相关工作。实践表明,矿山生态修复治理不仅有利于提升生态环境质量,挖掘资源再利用潜力,减少地质灾害隐患,维护周边群众安全和权益,而且能够推动相关产业发展,促进周边群众就业增收。当前,我国各地在矿山生态修复治理方面进行了大量探索,取得了积极成效,但仍然存在修复模式单一、资金难以保障、市场活力不足等共性问题。北京市的矿山生态修复工作开展较早,推进较快且成效显著,相关经验和问题值得业界借鉴和反思。本文通过对北京地区矿山生态修复治理实践的分析,梳理典型模式,结合当前存在的问题,提出了对策与建议。

一、总体情况

北京市矿产资源开发历史悠久,涉及煤炭、铁矿、建材非金属等多种矿产,矿山分布总体呈现点多面广的特征,主要位于京郊的房山、门头沟、顺义、密云、昌平等地。矿产资源的长期开发造成了地形地貌景观破坏、土地资源压占、次生地质灾害隐患等一系列地质环境问题。2005年以来,按照统筹城乡发展、调整产业结构、促进经济和社会协调发展的要求,北京市陆续对生产矿山进行政策性关闭,生产矿山数量从2004年底的842个关停至2020年底的1个。针对矿山生态环境问题,北京市积极开展矿山环境恢复治理工作,取得显著成效。资料显示,全市未治理的废弃矿山面积从2012年11 531公顷减少至2020年1 373公顷,治理完成率达到88%。从空间布局上看,大部分生产及未治理废弃矿山位于浅山区,部分位于重要生态廊道周边,修复后提升了生态廊道连通性和完整性。根据《北京市矿山生态修复“十四五”规划(2021-2025)》,“十四五”期间北京市将全面实施矿山生态修复工程,推动修复模式从分散无序向规划引领转变,修复方法从消灾复绿向综合利用转变,修复效果从形态恢复向功能完善转变。

二、典型模式

2.1  常规复绿模式

常规复绿是矿山生态修复治理的主要模式,适用于场地面积较小且边坡相对稳定的矿山,治理成本较低,能够较快较好的实现生态恢复。受区域自然地理条件制约,北京绝大多数矿区因自然恢复能力差,主要通过清除坡面危岩、喷播泥浆、栽种植被等人工复绿手段完成修复治理。极少数地质灾害隐患较小、适合植被生长、处于深山区及重要交通干线、景区市域范围、治理难度较大的矿区采用自然恢复的手段。“十四五”时期,北京将分别对9%和78%的废弃矿山面积进行自然和人工修复。矿山的类型、生态环境破坏程度、气候和植被条件等都是影响常规复绿修复思路和技术手段的主要因素,该方式的主要缺点在于修复后产出的效益有限,对周边经济、社会和生态环境的带动性较小。

北京大部分的矿山生态修复治理都采用了常规复绿的模式。例如,2016年完成的门头沟雁翅镇矿山生态治理项目,在付珠路沿线15公里的废弃矿山区域内,通过清理废渣、平整场地、绿化美化等手段,成功栽种了大量乔木、地锦、沙地柏、波斯菊等植被,打造了四季分明的生态山林景观。同样,密云西智治理区作为矿山生态修复治理示范区,为解决矿区岩壁裸露、矿渣堆积、植被稀少、生态环境恶化、土地资源浪费等问题,共开挖土石方224 787m3,清除危岩1 300m3,种植乔木1 970株,砌筑绿化槽719m3,砌筑格构护坡716.2m3,种植地锦9 852棵,撒播植草163.95亩。此外,门头沟水峪嘴村矿、昌平南口采石场、怀柔皮条沟铁矿和四道沟铁矿等大部分京郊矿区都采用了相适宜的技术手段进行人工修复治理,实现了在疮疤上披绿衣的效果。

2.2  土地再利用模式

将矿山生态修复治理与土地复垦和山水林田湖草沙综合整治同步推进,在人工复绿的同时,挖掘矿区土地再利用潜力,通过土地综合整治,新增耕地、园地、林地等,带动矿区周边村庄因地制宜发展农林渔果业,实现土地资源的增值和价值外溢。该模式适合在一些生态破坏较轻微,环境污染较小的区域进行复垦,改造之后可进行农业、林业、渔业、牧业等综合利用。一方面需要统筹考虑田、水、路、林、村、矿等各类要素,在修复损毁土地的基础上,对土地资源进行盘活整合,但可能会受到一些土地利用政策的限制;另一方面,地质灾害隐患、采矿产生的各类污染使得部分土地在短期内不适合再次开发利用。

北京有部分矿区采用了这种模式,产生了较好的修复效果。例如,怀柔崎峰茶金矿通过土地整理,建立多级梯田和条形台地,新增可利用土地100多亩,鼓励农民因地制宜在山谷中下段种植经济树种,在坡脚下种植板栗等农作物。此外,在门头沟王平口矿区1 231亩的治理区内整理出可利用土地1 012亩,耕地交由当地农民耕种,林地由区政府组织种植樱桃、苹果和核桃等果树改造为经济林,进而发展都市现代化休闲农业、观光采摘业等生态产业,拉动经济增长和当地就业,促进当地人民群众增收脱贫。同样,通州宋庄镇砂石矿除常规复绿外,还合理的利用采矿遗留的大砂坑,建造两个水塘用以养鱼和灌溉,打造生态垂钓景观。

2.3  1+N综合产业模式

1+N综合产业模式是依托矿山本身的自然和人文特点,在进行矿山生态修复治理的同时,注重打造自然生态景观,植入历史和人文元素,形成矿山公园、生态公园等,使废弃矿山成为发展现代旅游、促进产业转型的载体。这种模式适用于那些位于重要城镇周边,且对周边生态环境有重大影响的,矿区面积较大、具有开发利用价值的矿山。综合产业模式能够推进资源集约节约利用和生态价值实现,但也存在较多的限制条件,例如需要基础地质和生态环境条件符合开发需求,在地理位置上要临近城区、交通便利、人流量较大,同时需要有足够的前期投资支撑、良好市场化运作和后期持续性的维护管理等。

北京这类矿山修复的典范包括:首云矿山公园、平谷黄松峪国家矿山公园、怀柔圆金梦国家矿山公园、丰台区北宫森林公园、房山区史家营乡曹家坊矿区等。其中,最为典型的房山区史家营乡曹家坊矿区入选自然资源部第一批《生态产品价值实现案例》,成为该模式的典范。曹家坊矿区自2010年以来,修复面积达到2 300多亩,昔日的废弃矿山转变为如今的百瑞谷景区,形成了旅游、文化、餐饮、民宿、绿化等产业,带动了“生态+旅游(民宿)”、“生态+文化”等多种业态共同发展。同样,丰台王佐镇在关闭了数十家石灰厂、采石场后,实施千灵山山体修复工程,栽植了上千亩树木与花卉,安置了当地村民就业,开发建设了千灵山旅游风景区,建成全市首家灰窑遗址公园。矿山修复治理面积约69.84公顷,市、区财政投入资金总计约4 000万元,森林覆盖率由1999年的5%增加到目前的95%,地质灾害隐患进一步减轻。同时,利用流转土地建立起的绿野仙踪郊野乐园和利用周边基本农田建成的向阳花公社,每年为村集体增收100余万元。

三、面临的主要问题

(1)工作整体统筹有待提升

北京市高度重视矿山生态修复治理,将其摆到提升首都生态环境质量、保障首都生态安全的突出位置。为了有序推进矿山生态修复工作,目前已初步建立了由各区政府主责,市级相关部门共同配合参与的工作机制。2022年又先后制定了《北京市矿山生态修复“十四五”规划(2021-2025)》《北京市国土空间生态修复规划(2021-2035)》等相关中长期规划,明确了后续工作的目标任务。总体来看,目前政府、矿山企业、修复企业与当地群众的工作协调机制虽有了较大的进步,但在政府前期基础工作如何做,修复方案如何统筹当地生态、生产、生活,各类修复整治项目如何有机衔接等问题上,还都有提升完善的空间。

(2)市场资金投入激励力度不足

当前北京市矿山生态修复资金来源主要以市、区两级财政投入和企业被动投入为主。其中,曾有采矿许可证的由市级财政出资治理,无采矿许可证及乱采滥挖形成的由区级财政出资治理,有责任主体并规划为转型利用的矿山由矿山企业负责生态修复工作。由所在区的政府负责做好区域内的矿山生态修复资金统筹,在保障社会投资主体合理收益的前提下,资金向无法产生现金流的公益性项目倾斜。大量财政投入使得矿山生态修复工作具备一定的资金保障,但在探索市场化道路上,仍然缺乏激励社会资本投入的有效政策,投资渠道较为单一。由于产权不明等历史遗留问题,也导致治理主体缺失,缺乏长效运营及监管机制。

(3)亟待加强技术集成创新

北京市积极引入数家有实力的专业企业承担矿山生态修复治理项目,依托企业自主创新,技术水平不断提高。同时,北京市注重开展调查、监测、保护与综合治理等方面的技术研究、技术标准制定和监测平台的建设等,制定了《矿山地质环境恢复治理工程技术规程》,开展了“北京市矿山地质环境监测系统”的建设,取得了较好的监测效果。但目前承担项目的各方技术水平参差不齐,行业技术规范性和集成创新不够,而且以往一些常规复绿的技术手段难以满足废弃矿山综合开发利用的新需求。

四、对策与建议

(1)加强矿山生态修复的规划统筹和系统思维

废弃矿山生态修复既涉及环境问题,又涉及产业发展、乡村振兴、文化旅游等多方面,因此需要加强规划统筹和系统思维。一是矿山生态修复治理要统筹纳入到国土空间规划和生态修复规划中,与区域重大战略、生态修复重大工程等相适应,聚焦重点领域,按照生态、农业、城镇空间的功能定位制定修复目标。二是要突破传统的矿山环境治理仅专注于矿区范围的局限,在治理方案设计上要加强与周边整体生态系统的有机协调,突出山水林田湖草沙整体修复,以及向提升社会—经济—自然复合生态系统的综合效能转变。三是在工作推进上,要加强自然资源、生态环境、农业农村等多部门的协同,把矿山生态修复与乡村振兴、污染防治、产业转型、公共基础设施建设等相融合,尤其是要与乡村特色小镇、田园综合体等有机结合,实现空间再造、生态再造、产业再造。

(2)修复模式的选择需因地制宜,一矿一策

矿山生态修复治理的转型方向是在消灾、复绿及恢复生态功能的基础上,更加强调利用多元化、市场化的机制,推进矿山转型升级与综合利用。各种新模式的探索在北京及其他地区已有成功的范例,除了上述三种模式外,一些地区还探索了砂石土再利用,垃圾处理厂、仓储类等模式,任何一种模式都有各自的优缺点。因此,矿山生态修复治理模式的选择要建立在综合分析矿区区域地质、风土人情、经济发展水平、优势产业等基础上,坚持生态优先的原则,做到不同模式间的有机结合和交叉运用,坚持因地制宜、一矿一策,设计个性化、多元化的修复方案,避免一刀切,避免盲目的生搬硬套。其中,要格外注重广泛征求当地群众意见和建议,主动接受公众监督,增强历史遗留矿山生态修复工作的透明度和公众知情权,切实保障人民群众合法权益。

(3)完善政策措施,激发市场活力

矿山生态修复主要依靠政府开展,市场活力不足,是国内大部分地区普遍存在的问题,多措并举激发市场活力是当前的政策要求,也是未来一段时期加速推进矿山生态修复的必然路径。为激发第三方治理企业活力的市场化运作模式,相关政策措施和权益保障仍需进一步完善。一是要明晰产权主体,对于主体明确的矿山,坚持政府引导、企业治理。对于灭失多年、主体不明的矿山,应首先厘清产权,解决历史遗留问题,奠定引入市场主体的基础。二是要打通土地利用等方面的政策堵点,例如明确废弃矿山生态修复项目类型,细化腾退建设用地指标流转使用规则等。同时制定促进矿山生态修复产业发展的财政支持政策,吸引市场主体进入。三是建立市场选择项目的机制,政府部门要有针对性的利用矿山修复,打造新型生态产业链,培育地方新的经济增长点,探索矿山修复生态价值的实现机制。

(4)促进修复技术集成创新与应用

一是要发挥国有企业的行业带动作用。地方政府应积极引进有实力的企业承担矿山生态修复项目,打造矿山生态修复的政产学研合作模式,搭建创新协作平台,发挥各方优势,加速技术集成创新和应用。二是要进一步引导矿山生态修复技术规范化。依托行业协会等的理论和技术力量,总结梳理当前典型矿山生态修复的技术应用实践,研究制定不同修复模式下的技术框架体系,形成相关的行业标准和技术规范,并深入探索建立资源再利用和生态价值实现的技术支撑体系。三是各地要加强矿区地质环境监测平台建设。可以充分依托地勘单位现有技术优势,持续进行已治理矿区地质环境监测点的设置,利用信息技术对治理效果进行动态跟踪分析,及时反馈出现的新问题、新情况,积极采取应对措施。

五、结论

(1)北京市的矿山生态修复治理取得了明显成效,主要的模式包括:复绿模式、土地再利用模式和1+N综合产业模式。不同模式在修复目标、技术路径、运作模式上有所不同,也都存在各自的优缺点。土地再利用和1+N综合产业模式的一些典型做法值得其他地区学习借鉴。

(2)实践表明,矿山生态修复治理模式的选择和创新需要从三方面入手,一是从国土空间全局进行系统性的谋划统筹;二是充分挖掘市场主体和社会公众的参与潜力;三是提升技术创新和集成应用能力。

(3)矿山生态修复治理仍将是未来一段时期重要的环境治理议题。尊重历史、敬畏自然、因地制宜、因矿施策,逐步推动构建政府主导、多元参与的长效机制是推进我国矿山生态修复治理工作的必然选择。

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本文作者:姜杉钰,自然资源部咨询研究中心助理研究员;张凤仪,自然资源部咨询研究中心研究实习员;莫楠,自然资源部咨询研究中心助理研究员。

(注:本文原载于《中国非金属矿工业导刊》2022年第5期)

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